近年来，蓬安县非法客运屡禁不绝，治理工作从未间断。自2006年以来，在蓬安县委、政府的组织领导下，道路运输管理机构与公安、交警、乡镇联合执法，共出动执法车3560台次，人员13200人次，暂扣“黑摩的”1300台次，“黑长安”450余台次。但由于非法客运违法的隐蔽性、执法取证的局限性、部门的联动性以及治理力度与社会可承受程度等诸多实际困难，治理效果始终不够明显，且有日益猖獗之势。

表现特点

    通过调查，县境“黑车”经营情况有如下特点：

    第一，从数量及分布看，大多乡镇存在非法客运“黑长安”，尤以罗家、河舒、巨龙、徐家等区中心场镇居多，多则5-6辆，少则1-2辆，且普遍存在5-30辆不等的“黑摩的”。城区“黑摩的”约250台左右，全县常年从事非法客运的轿车约60-80辆左右。

    第二，从类型及经营形式看，轿车、长安之星等小型面包车主要从事包车业务；小型货车、轻便摩托车主要以逢场天拉客为主。近年来，黑车车型有向中高档发展的趋势，如雪铁龙、富康、捷达、比亚迪、现代等；经营规模亦日趋灵活，有职业和非职业的，有季节性和长期性的。职业和长期经营的有出租类“黑车”（如租给婚庆公司使用），有包车类“黑车”，也有散客类“黑车”；而非职业和季节性经营的有练习驾驶技术的，有客源旺季（如春节）临时经营的，也有为回收成本（接近报废）侥幸经营的，等等。

    第三，从经营人员看，一是无业或失业人员；二是下岗职工和城郊农民；三是工商业经营人员；四是部分公务用车人员；五是职业经营者。

    第四，从逃避打击的形式看，“黑车”经营者大多设有固定“耳目”，以加速逃逸、就地甩客而逃避查处，处罚时则相互串通、死缠硬磨，甚至以死相逼，规避打击。

成因分析

    第一，利益驱动。该县自2000年就全面取缔了城区机动、人力客三轮，并先后拍卖了2条线路13台公交车和五批100台出租车的经营权，行业部门加强了管控，个人申请营运难度较大。

    以该县第五批拍卖的一台富康牌出租车经营权（2006年1月）为例，其年均费用为10.5588万元（其中：车辆折旧1.0万元；经营权1.8万元；保险费1.1万元；养客费0.4428万元；企业管理费0.12万元；营业税0.276万元；证牌、气瓶、“三表”年审<检>费0.04万元；二级维护、修理费0.54万元，聘请驾驶员工资2.64万元；燃气费2.60万元），而同车型“黑车”成本仅为4.9万元左右，如果是一辆临近报废的出租车非法营运，其成本回收也就1-2年时间。再如：据测算，一辆“黑长安”同比合法经营车辆年均节约1.5万元左右的支出。

    第二，道路客运市场不规范。

1．城市公共交通布局不合理。公交线路布局不合理，覆盖城区范围窄，班次间隔时间长，人口不集中、客源不稳定、空驶率高的区域成为滋生“黑车”的福地。

2．农村客运线路布局不合理。目前蓬安县内班线（县城通达乡镇）39条143辆，县际班线6条，市际班线2条。但乡际班线（相邻乡镇间短线班车）仅开通1条，“黑车”以路线较长、方式灵活的优点和“门对门，村对村，乡对乡”的形式受到普遍认可。

3．运价不合理。正规公交、出租车除缴纳国家税收及各种规费外，尚需向所属公司交纳有关费用，而“黑车”因偷漏国家企业税费，运营成本低廉，迎合了部分群众的经济消费需求。如城区“黑摩的”运价一般1-2元/人·次，而出租车定价为：3公里内的起步价4元（22：00-6：00即夜间为5元），超过3公里，按1.2元/公里基数递增（夜间1.4元/公里）。又如：该县目前1、2路公交车定价为城内1元，到终点（分别为火车站、锦屏镇）则升为2元，群众普遍反映价格高。

    第三，行业执法难度大。

1．道路运输法规自身存在缺陷。法制建设相对滞后，自由裁量权幅度大。如：道条规定“2-10倍罚款”、“3-10万罚款”等，其实际操作性不强。

2．治理经费短缺无保障。道路运输管理机构至今属于授权行政执法的事业单位，县级财政投入少，市交管处所拨经费只能基本保障人员工资及工作运转，专项“打黑”经费严重短缺。

3．执法取证手段乏力。行业对执法着装、不能超区域执法、不能过于追赶“黑车”（出于安全考虑）等限制性规定，对隐蔽性经营的“黑车”而言，取证难度很大。管理部门有时抓到车主，终因乘客庇护、不配合取证而中断查处。部分报废“黑车”本身价值不高，一旦被查，要么弃车甩客逃跑，要么拒绝处理。部分“黑恶”势力的“黑车”公然强行抢车，执法部门因不具备强制带离现场、传唤等强制手段，自身人身安全都难保障，更谈不上取证查处了。

4．没有形成治理合力。部门间没有形成长效的部门联动机制，单靠行业部门唱独角戏、孤军作战，效果不明显。个别部门及领导缺乏大局观念，为自己的亲戚、朋友在购车、使用、处罚环节为“黑车”说情；各乡镇对“黑车”的社会危害性和打击的必要性认识不足、宣传不到位，部分群众为图便宜、方便乘坐“黑车”，甚至对执法人员围攻谩骂，阻挠执法，直接助长非法客运。部分“黑车”经营者为下岗职工、失业人员等弱势群体，执法部门多以调解为主，威慑力不强。

对策措施

非法客运治理工作政策性、专业性强，是一项长期而复杂的社会系统工程，需要构建部门联动的长效治理机制，方可从根本上遏制非法经营行为。

一、完善制度，目标管理

1．建章立制，增强法规的操作性。争取政府或人大出台规范性文件，进一步健全完善公交车、出租车，城区摩托车，机关单位公务用车等管理规定，细化道路运输法规。

2．强化组织纪律约束。由组织（人事）、纪委（监察）、安监等部门出台文件，严禁公务人员租用非法营运车辆，严禁为“黑车”说情、充当“保护伞”，违者依法予以组织处理或经济处罚。

3．纳入目标管理。按照安全生产属地原则和“一岗双责”办法，将“打黑”工作纳入县级部门和各乡（镇）人民政府“迎省检、创国卫”县城及交通安全工作目标和考核内容，定期督查工作进度，对租车人（单位）予以教育、处罚、组织谈话，自觉做到不乘坐、不包庇、不参与。

二、抓住源头，规范市场

1．合理布局公交出租车。合理预测和布局城区公交、出租车覆盖范围和投入数量，科学调整运价（可由德运、宏运出租公司组织，报物价部门批准，将出租车起步价降为2-3元/2公里），减少垄断利益，缩小“黑摩的”生存空间。

2．增开农村客运班线。在农村客运中大力推广以股份经营闯市场、优质服务赢市场、以人为本兴市场，实行“五统一”公司化运作。推行农村客运线路拍卖制和服务质量招投标制，通过增开农村客运班线等办法，大力培育乡际班线客运市场。坚持堵疏结合原则，对购车时间短、技术状况良好、符合客运条件的车辆，在一定数量、范围内改由南运集团蓬安分公司控股经营，准许其参与乡镇道路运输，以安全舒适的车辆代替“黑长安”占领市场。

3．发挥行业协会作用。实现出租车行业自治，发挥自律作用，调动合法客运经营者参与“黑车”治理的积极性。

三、严格执法，强化监管

1．加强运政队伍建设。按照有关规定，及时将管理部门及运政执法人员纳入参照公务员管理序列，加大职工教育培训力度。由财政足额预算安排“打黑”专项工作经费，添置调查取证设备，提升执法素质，确保“打黑”工作科学可持续开展。

2．加大执法取证力度，确保证据的客观性、关联性和合法性。创新举措、推行举报制度，坚持日常巡查与重点治理相结合，设立举报电话、举报箱，对举报情况紧急的尽快处理，个别复杂的调查后再作处理。

3．增设法院执行室。由于“打黑”必然使违法者利益受损，无法避免谩骂、刁难甚至暴力抗法事件的发生，运管部门应制订应急预案，并由政府协调，争取在运管部门设立法院执行室，依法依规对不接受处理的作出强制执行，为运政执法提供宽松的环境保障。

四、关注弱势群体，维持和谐稳定

在管理部门严格执法的同时，由政府牵头，组织交通运输、劳动保障、民政、街道社区对“黑车”经营者家庭经济状况调查摸底，符合低保条件的纳入低保，不符合的引导他们合法经营。

五、部门协作，联合治理

1．构建“打黑”联动机构和信息网络。按照构建“一牵头”（政府牵头）、“三联动”（跨区联动、部门联动、社会联动）的机制要求，成立由县级分管领导挂帅的高规格的治理非法营运工作领导小组，建立以运管部门为主体，安监、监察、公安交警、工商、乡镇等相关部门参与的联合执法大队（常设机构），推行举报制度，互通信息、密切协同，共同打击各类非法营运行为。把“打黑”引入乡镇和社区，构筑服务平台，扩大治理成效。

2．加强法规宣传。从调查情况来看，大约40%～50%的人只知道买车赚钱，不知道国家对道路客运市场管理的有关政策和法规，片面认为车是自己买的，拉人挣钱犯哪门子法？更有个别领导认为，现在讲“和谐”，摩托车拉客正好满足了群众出行需求，也是解决当前乡村不通客车、物流不畅的最好方式，更为下岗人员开辟了一条就业门路，缓解了政府的安置压力，只要作到安全未尝不可。

所以，有必要大力宣传非法客运的危害性、治理的必要性和紧迫性。一是县“四办”（县委、政府、人大和政协办公室）的文秘人员、行业管理人员联合开展“黑车”治理工作调研，多向有关领导汇报，求得领导重视。二是运管、公安交管和城管部门要将打击“黑车”放在常年安全工作及当前县城“迎省检、创国卫”工作的高度，召开专门会议，统一思想认识。三是各级各部门，尤其是乡镇要将宣传寓于治理工作始终，采取群众喜闻乐见的形式，通过领导电视讲话、县乡村三级广播网络、杂志、互联网、安设电子眼等多种途径宣传非法营运的巨大危害，宣传治理法律法规，监控“黑车”运营动态，构筑社会防线，获取群众对治理工作的理解支持，不但自觉拒绝“黑车”，而且积极举报。

3．部门联手，重拳出击。在县“打黑”机构的统一指挥协调下，由公安、城管部门整治高架摩托车入城和乱停乱放问题。由法院执行室、公安及时处理暴力抗法、无理取闹、干扰执法部门正常执法者。由运管部门根据“黑车”出没规律，采取“算好时间差、守好关键点、选好突破口、过好证据关、布好监控网、打好联动战”六大策略，集中优势兵力开展全方位搜索，依法取证、暂扣、处罚。由公安交管部门对路面零散揽客“黑车”开展取证并抄告运管部门，加强路面监控。由各乡镇人民政府和公安派出所开展宣传、调查摸底及前期取证工作，消除辖区交通安全隐患，净化客运市场。由新闻媒体全程介入治理过程，及时曝光正反两方面典型案例，为整治工作营造良好的社会舆论氛围。（作者单位：四川省蓬安县交通局）

图注：部门联动治理机制的缺失和社会对“黑车”认识上的偏差，直接导致“黑车”治而不绝，死灰复燃。（摄影/蓬安县交管所  孙兵）