“一条腿长一条腿短”现状堪忧 |
| From: 《运输经理世界》2007年第04期总第326期 Author: 岳平虏 |
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在国家实行五年规划的体制条件下，交通部门历史上都是把公路建设和道路运输作为各自独立的范畴进行规划制定，一般是先由专业部门做出公路建设和道路运输规划草案，然后以两个子规划的形式独立成章，尽管在交通规划综合篇章中择其要点进行表述，但实际执行当中一般是依据公路建设和道路运输子规划的内容，存在着前者实、后者虚的问题。
具体来说，一般对公路建设规划，在规划期内的建设项目、资金安排、时间进度、政策配套等方面都很明确具体，而对道路运输规划则恰恰相反，往往是提出一些诸如运力和运量增长速度、运力结构调控比例、运输场站发展方向等描述性和口号性的东西。这种规划方法，忽视了二者之间相辅相成和共存消长的客观规律，执行规划当中公路建设目标任务明确和约束力强，而道路运输则相对比较模糊和缺乏约束力，造成一手硬一手软的倾向，结果是随着一定历史时期的矛盾积累，形成公路建设和道路运输一条腿长一条腿短的局面，公路建设已进入以高速公路为标志的现代化发展轨道，而道路运输目前的发展水平还远远达不到现代化的层面，显示出自发性、随机性的特点。
应该看到，公路建设和道路运输两者不可偏废，他们共同提供交通运输能力、一体化服务于经济社会发展，建议管理部门要将公路建设和道路运输摆到同等重要的战略位置，放在同等重要的决策层面，给予同等必要的政策和资金投入。
建议主管部门紧密围绕路网和运输场站的建设改造、路网和运力的相互适应、路网和运输的科技进步等重大问题，实行一体化规划、同步化实施、整体化考核。通过交通运输规划的实施和考核，引导各级交通主管部门从发展战略的高度和绩效价值取向上，更加重视解决道路运输发展滞后于公路建设的问题，切实致力于公路建设和道路运输同步实现现代化，从而使交通运输能够更好地满足经济社会发展的时代需求，来证明公路基础设施建设的应有价值，巩固和提高交通运输在综合运输体系中的应有地位。
并且，公路建设和道路运输规划分割制定、有实有虚，还造成交通部门内部资源配置不均衡、分配不合理的问题。具体可以从政策资源分配、资金资源分配和体制资源分配三个方面来详加分析。
首先，从政策资源分配看，公路建设在土地、信贷、收费、税收等方面一般都有较高规格和较明确并相对统一的政策保障，而同样具有交通基础设施性质的运输场站建设，在这方面就比较薄弱，往往是一地一策、一事一策，前期工作无序拖沓、实施过程矛盾百出。如果规划中把公路建设和配套场站建设做到一体立项、同类定性、同步实施，情况就会大不一样。
其次，从资金资源分配看，公路建设所需资金各省基本是走贷款加交通规费的路子，由于贷款规模大而需要配套的资本金也大，交通规费中的养路费、车购费留成、客运附加费、货运附加费基本都投在为公路建设贷款配套的资本金和支付利息的用途上了，运输场站建设的资金来源被大量挤占，不仅使场站建设的规模落后于公路，其硬件档次、服务功能和科技含量也远远低于公路。全国总体上看，交通有好路无好场站、公路超前而场站不足，落差十分明显。
自上世纪90年代初，各省市从地方争取的客运附加费和货运附加费的政策资金来源，原本是由旅客和货主在购票和支付运费时按一定比例缴纳，用于改善运输基础设施条件，其性质基本和航空的机场建设费相同。但是在公路建设规模加速扩大的历史环境下，大多数省市交通部门只强调公路是运输基础设施而忽视或有意避开场站也同样是问题，从用途上先保公路后顾场站的倾向日益明显，再加上客运附加费和货运附加费为了收取方便，逐渐演变为按客、货车的座位和吨位直接对运输企业和车主定额征收，使这两项资金取之于旅客和货主用之于他们直接需求的性质越来越模糊，交通部门内部形成了客、货运附加费主要或绝大部分应当用于公路建设这看似合理其实不合理的思维定势，影响了道路运输的发展。所以，建议交通部结合课题研究搞一项专题调查，究竟客、货运附加费收入多少，用于公路和运输各是多少。
再次，从体制资源分配看，公路建设和道路运输从交通部门行政管理层面来讲都是同等职能，但实际在内设机构、配置人力等方面差别却十分大。在最近一次的机构改革中，大多数省市的公路管理机构升格为副厅级单位，编制也比较充裕，但是运输管理机构升格的了了无几，仅此一例，就说明公路和运输在交通部门内部的地位和影响力是不同的，对公路建设和道路运输发展的决策和资源分配也难以做到一碗水端平。
在主管部门高层清醒地看到“道路运输落后于公路建设”这一现实问题之后，笔者认为，还应当统一几个思想认识：一是要历史客观地看到，任何事业的发展都会在其内部存在阶段性的主从和轻重关系，否则交通发展就没有抓住机遇、突出重点可言。但阶段是有限度的，重公路轻运输的思想以及运输和公路发展不平衡的问题，已经到了必须解决的时候。二是应该综合系统地看到，公路建设是手段，运输服务是目的，公路建设为运输高效便捷创造条件，高效便捷的运输直接服务于社会经济和人民生活的需求，当运输发展水平表现在服务质量上还不能让社会和人民满意时，我们应当审视公路建设的目的是否真正达到。三是要与时俱进地看到，党中央提出的科学发展观、展中的统筹协调等重大命题，对我们交通事业的健康和可持续发展，具有现实和长远的指导意义。公路和运输在交通战略上的研究深度、政策力度和资源分配上的统筹协调问题，也已经到了要解决的时候。思想认识的深化和统一，带来的是领导决策的价值取向，进而是战略和政策的相应变化，建设一流的公路、发展一流的运输、创造一流的管理，必将成为全国上下实现交通现代化的统一目标。
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