公交优先应该是普惠原则 |
| From: 《运输经理世界》2007年第04期总第326期 Author: 程浙南 |
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深刻认识客运的本质规律，应该树立“综合客运”的观念，对一个相互关联的客运市场实施有机统一的管理，才有可能全面落实“公交优先”政策，让经营主体受益，让公众出行受益。
随着国家《关于优先发展城市公共交通的意见》出台，“公交优先”成为社会热议的话题，也成了各级政府施政的重要举措。
然而，面对如火如荼的城市化进程，由于历史原因造成的旅客运输市场管理格局的分立，使得国内在具体实施“公交优先”时遇到不少政策层面的障碍，最为突出的就是“城乡客运”能够参照“公交优先”政策执行。
首先需要正确认识“公交”。从字面看，“公交”是“公共交通”的缩写。“公共交通”的字面含义应该就是以飞机、火车（轨道）、大中小型客车（巴士）、轮船为工具的公众出行方式。然而历史的习惯让我们形成了“公交”等于“城市大巴、中巴或小巴客运”的概念。
也是历史的原因，我们把城市和农村严格区分开来，由建设部门管理城市范围内的客运市场，交通部门管理城市外地区的客运市场，并由此形成了错综复杂、规模庞大的部门式交通管理系统。
经历了近30年的改革开放，我国的城市化进程发展迅速，尤其是经济发达的东部沿海地区，“城乡一体化”已是既成事实。在这种情况下，再固守城市范围内外的概念势必严重制约客运市场的健康发展。近10年来各地屡屡出现的巴士客运业务之间的纠纷已经明确证明了这一点。
从理论上讲，我们应该把“公交”理解为广泛、统一的涉及各个区域的各种公众出行方式。结合我国的实际情况，也为了便于操作“公交优先”政策，把“公交”定位于城市区域范围内的轨道交通客运、公共大中小巴士客运却是更合适的。在这里，城市区域范围的界定至关重要。我们的建议是，顺应社会城市化发展要求，积极主动、具有前瞻性的扩大城市区域范围，按照规划确定现行的城市区域，并在此区域内实施相关的社会发展政策，包括推行“公交优先”。
其次要正确理解“优先”。除了相关文件中提出的优先方面以外，在具体的实施过程中，我们应考虑将有关政策逐步实施到位，即在政策实施领域和实施的内容要有“优先顺序”的安排。例如，在界定城市和郊区方面，我们的“公交优先”可以落实在城市和近郊区，不应该一步到位地推广到所有地域，尤其是尚未纳入城市规划的远郊区。又如，在一个城市区域内，该政策也不宜一次性地覆盖到公交的所有组成部门。鉴于目前大中城市以公共大中小巴客运为主体，我们有限的“公交优惠”经济政策应先向这些业务倾斜实施，避免优惠资源分散，起不到真正的效用。对于一股脑地无限扩大“公交”范畴而广而推之，只能使好的政策因没有很好地平衡利益而中途夭折。
在此基础上，笔者认为“公交优先”是一个普惠原则。为此，政府必须深刻认识客运的本质规律，应该树立“综合客运”的观念，对一个相互关联的客运市场实施有机统一的管理，才有可能全面落实“公交优先”政策，让公交经营主体受益，让公众出行受益。
我们欣喜地看到，在我国部分城市已经实现了对道路客运（含城郊客运）和城市公共大中小巴客运的统一管理，这为有效推行“公交优先”政策创造了有利条件。希望主管部门进一步解放思想，对于城郊客运按照一定标准进行划分，属于城市规划区域内的城郊客运实施“公交优先”政策，对于区域之外的还按照“道条”进行管理。
总之，“公交优先”不应该被形而上地想当然地推广到所有区域和各种交通客运领域，而是要有步骤地积极推进。就现阶段而言，在城市区域内、在部分城郊客运领域积极实施“公交优先”政策是切实可行的。随着政府管理职能改革、燃油税改革的到位，相信真正意义上的“公交优先”才能得到广泛推广。
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