公交具有公益性质，又具有企业性质，其双重属性要求政府及其职能部门必须科学管理，统筹兼顾，既要保护好公众利益，又要保护好投资者的利益。然而，江苏省建湖县因为政府有关职能部门在监管上的“缺位”和对公交公司经营上的“越位”，致使城市公交驶入困难境地。

    公交是城市的流动风景线，布局合理、衔接有序的公交是城市的名片。然而，前一段时期，记者在江苏省建湖县城看到，农村中巴和城市公交相互混杂带客；城市公交班次断断续续，既不衔接又无秩序；城市公交站台被“牛皮癣”广告占领，站牌破损不堪，市民乘车怨声载道……这与素有“水乡明珠”的建湖形象严重不符。

浙商买断，15年城市公交运营权转让

    2001年初，浙江省建德市商人洪明、吴建忠等一行到建湖县考察县城公交建设，当时的建湖县城公交公司由于管理不善，处于瘫痪状态，而吴建忠曾经在苏北阜宁县等地筹建过公交公司，有一定的公交管理经验。洪明、吴建忠的到来受到了建湖县负责人的热情接待，竭力动员他们来建湖投资，希望外来“和尚”能念好本地的“公交经”，方便10多万建湖县城市民出行。

2001年12月15日，建湖县政府作出批复文件，同意洪明、吴建忠等人投资成立建湖县兴建城市公交汽车客运有限公司，公交公司一次性买断建湖县城市公共交通运营权15年，在县城规划建成区范围内实行独家经营。

2002年4月25月，由洪明、朱飞、虞洪、吴建忠四人投资50万元办起“建湖县兴建城市公交汽车客运有限公司”（简称“兴建公交公司”），并在工商部门获准注册成立。

2003年8月，建湖县公交行业划归建湖县城管局管理，原建湖县建设局与兴建公交公司签订的协议，由县城管局继续履行。

监管缺位，公交市场“蛋糕”屡被瓜分

    兴建公交公司成立后，按照县政府的要求和与县城建局的约定，购置了30辆公交车，对外出售经营线路18辆，自营12辆，2004年12月又新上20辆公交车，开设了5条公交线路。由于兴建公交公司管理严格，公交车辆布局合理，衔接有序，广大市民拍手叫好。

    然而，好景不长，兴建公交公司一直担心的农村客运车辆进城抢客的现象终于发生。农村客运车辆和出租车任意抢占城市公交停靠站点等客，建湖县城开往庆丰镇、开往裴刘镇的农班车擅自在车身贴上 “建湖公交分公司”字样。另外，一些无牌三轮车也纷纷出动，与公交公司争抢客源。

    眼看公交公司受到的冲击越来越大，2004年1月7日，兴建公交公司向建湖县城管局递交紧急报告，请求维护“城市公交”的合法权益，直到5月25日，建湖县城管局才会同公安、交通部门发出《关于对县城客运秩序开展专项整治的通告》。然而，由于整治只是一阵风，未能长期有效地进行下去，风过后，农班车进城瓜分城市公交“蛋糕”的现象再次死灰复燃。

    由于整治不力，城市公交的权益屡次受到侵害，导致城市公交不能正常运营，举步维艰，效益滑坡，兴建公交公司在交了第一年度的“转让费”后，再也无力继续交费。截至2004年10月，公交公司累计亏损90多万元。

    兴建公交公司虽然是一个由民间资本投资的股份制企业，但公交是涉及到老百姓出行的大事，公交的重要性要求建湖县城管局等职能部门加强对公司的监管，完善好各种规章制度。但建湖县城管局却以企业的事是他们股东自己的事为由，一推了之。这为之后企业的混乱埋下了隐患。

经营越位，城管局剥夺公交公司经营权

    也许对政府管理不到位失去信心，也许是自身存在其他经济问题，2005年5月15日，兴建公交公司董事长、法人代表洪明在公司其他股东、董事不知情的情况下，突然将公司的公章、法人代表印章、营业执照、行驶证等相关证件委托给社会上的闲散人员孙某后，竟然不辞而别。孙某拿着洪明的委托书，四处散发，造成公司陷入一片混乱之中。5月26日，兴建公交公司的其他股东、董事立即书面向建湖县委、县政府、县城管局呼吁，请求依法保护投资人的合法权益，让公交公司得以正常运营。

    建湖县领导当即批示，成立以城管局长为组长的帮扶小组，进驻公交公司。帮扶小组，顾名思义就应该在“帮助”、“扶持”上下功夫，帮助企业解决困难，协调矛盾，完善管理，选举产生新的法人代表，使企业尽快运转起来；而建湖县城管局长却政企不分，越俎代庖，强行收缴了公交公司的行政印章、财务印章、发票专用章，强行剥夺了公交公司的财务批核权、现金收支权，查扣了公司的所有帐目。原本公交公司收取的公交运营车辆管理费也由建湖县城管局、客管处直接收取。这些做法严重违背了当初兴建公交公司独家经营城市公交客运的约定，严重干涉了企业的正常生产经营。

    目前，兴建公交公司状告建湖县城管局侵犯企业的经营权，建湖县城管局状告兴建公交公司拖欠转让费两案正在建湖县法院审理。官司谁胜谁负并不重要，重要的是对于时下如火如荼的民间资本进入城市公交市场后，如何科学规范监管，确保健康运转等，显得尤为迫切。

（文中人物除吴建忠外，均为化名）

“公交”具双重属性，政府监管不能缺位越位

    江苏省建设厅有关人士、南京大学有关经济学、法学专家接受记者采访时，对建湖县城市公交的命运感到担忧，他们就如何管好城市公交发表了自己的见解。

    专家说，城市市政公用事业市场化改革的实质性推进是由投融资体制改革带动的。2001年12月11日，国家计委发布了《关于印发促进和引导民间投资的若干意见的通知》，向民间资本进入公交行业打开了大门，鼓励和引导民间投资以独资、合作、联营、参股、特许经营等方式，参与经营性的基础设施和公益事业项目建设。2002年底国家出台的《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》中，明确了公用市政行业建立政府特许经营制度。随着公交市场的放开和国有公交公司改制，民间资本纷纷进入这一领域，打破了由国有公交企业“一统江山”的垄断局面。

    然而，公交首先应该定位为城市的基础设施之一，有其公益性质。虽然公交公司是企业，但同时带有公益性质的成分。可以说这种企业带有双重性，即公益性和经营性。公益事业原则上是不计成本，投入与产出不是首要的考虑，使用者不一定要付费，或付费低于成本，损害社会公众利益的市场化改革注定是走不远的。

    民间资本进入公交运营领域绝非是要做慈善事业，“无利不起早”的私人资本特性和行业的自然垄断性必然会影响到公共利益。为了获取最大利益，公交公司往往会最大限度地允许私人车主挂靠经营，并且公司与个体车主之间是松散的承包关系，导致了承包过程中存在层层转包的现象。

    专家认为，市场经济的赢利性与公交所要承担的社会义务是有矛盾的，但与公交企业的市场化运作并不完全矛盾。公交的公益性并不排斥市场化的运作规律，市场化改革必须在企业的公益性和市场性之间取得平衡。公交行业的公益性是政府应承担起社会基本职责，而要公交企业承担起这部分社会义务，那就必须建立起弥补企业因承担公益福利性而带来损失的财政补偿机制。那种既要马儿跑得好，又要马儿不吃草的想法是不现实的，也是不符合市场经济规律的，更无益推动公交行业的市场化改革进程。

    最后，专家强调说，公共交通事关城市大局，政府应该对其正常经营和健康发展行使监管职责，保证其服务不间断、资产不流失、质量不下降、各项手续合法齐备。要牢固树立“公交优先”的发展理念，对黑中巴、无牌三轮、农班车进城抢客要坚决整治、取缔，如果这些该管的不去管好，不该管的乱管，随意侵害公交公司的自主经营的合法权益，不仅会影响当地的投资环境，更会影响数以万计市民的正常工作、学习和生活。