养路费征收的合法性问题备受世人关注，对我国的养路费征收工作影响巨大。本文全面分析了养路费征收的法律依据，严厉地驳斥了养路费征收非法论，明确肯定了目前我国的养路费征收完全合法，对于促进我国养路费征收工作具有重要意义。

        由于正面宣传养路费征收合法的舆论太少，对多数市民来说，他们对“养路费征收合法”还是抱着“口服心不服”的态度。不少人心里认为，养路费征收其实已经违法了，国务院法制办之所以出面说养路费征收合法，那是因为：如果一旦认定养路费征收违法，那国家将面临巨额赔偿。所以国务院法制办只能出面认定：养路费征收合法。

        正因为上述错误的认识，有些运输企业甚至出现了消极抗法，逃缴养路费的现象，最后却付出了惨痛的代价。那么养路费征收问题究竟是一个什么样的问题呢？养路费征收非法论者的错误又是错在哪里呢？我们不妨对养路费征收非法论者的观点进行详细的分析，以帮助广大运输企业的经理全面认识我国养路费征收的法律关系。

        其实，对于养路费非法论者的有些观点是完全正确的，这些观点主要包括以下几点：

        1．《公路法》修改时，的确删除了有关征收养路费的条款，养路费征收在法律（狭义的“法律”概念，相对于法规、规章而言）这一层次上已经失去其依据；

        2．他们对《公路法》第三十六条第一款后半款的理解是正确的。也就是说，《公路法》中“具体办法和步骤由国务院规定”的理解：这里的授权是“授权国务院制定征收燃油税的具体实施办法和步骤，而不是授权国务院规定养路费收到何时。”

        3．国务院办公厅的通知不是养路费征收的法律依据。在批驳养路费征收非法论时，不少人以为《国务院办公厅转发交通部等部门关于继续做好公路养路费等交通规费征收工作意见的通知》（国办发〔2000〕2号）就是当前我国养路费征收的法律依据，其实这个观点是错误的。准确地说，这个通知只是表明了国务院的态度，即国务院没有将《中华人民共和国公路管理条例》（国务院1987年10月13日发布，以下简称《条例》）作废，但它并不是我们征收养路费的法律依据。

        养路费非法论者的上述3个重要观点是完全正确的！但同时，他们还有许多致命的错误观点，也正是这些错误观点，导致了所谓的“养路费征收非法论”的出现，这些错误观点主要包括以下几点：

        1．《公路法》禁止养路费征收了吗？

        我们查遍现有的《公路法》所有条款，很难找到“养路费”三个字，更是找不到“禁止征收养路费”之类的条款。

        《公路法》第三十六条的确规定“国家采用依法征税的办法筹集公路养护资金”，但这个条款不是这样规定的：“国家只能采用依法征税的办法筹集公路养护资金”。可见《公路法》只是肯定了国家可以采用依法征税的办法筹集公路养护资金，但并没有排他性地禁止“通过养路费征收的办法筹集公路养护资金”！实际上，在《公路法》全面实施后的今天，国家除了可以采用依法征税的办法筹集公路养护资金外，还可以有很多条途径筹集公路养护资金：收费公路、财政拨款、社会捐助等方式均可以筹集公路养护资金，征收公路养路费只是筹集公路养护资金的一条重要渠道。

        养路费非法论者之所以会得出“《公路法》禁止养路费征收”的结论，是因为他们把1999年全国人大常委会修改《公路法》时删除养路费征收有关的条款这一修改过程理解为“全国人大有废除养路费的意图”，他们因此而认为“《公路法》禁止养路费征收”了，这个观点是完全错误的！

        立法机关修改法律的过程是不具有法律约束力的，即人大常委会删除养路费条款的这个过程并不表明全国人大禁止征收养路费。法律的效力应该是源于法律的条文本身而不是立法的过程。

        可见，修改后的《公路法》对养路费问题完全避而不谈：既没有授权国务院或者交通部征收养路费，也没有禁止上述部门征收养路费。因此，现有的《公路法》根本没有调整养路费问题。

        《公路法》在1999年修订后，征收养路费的法律依据又由法律变成了行政法规（即《条例》）、规章和地方性法规，重新回到了1997年《公路法》出台前的状态。

        2．行政法规会自然失效吗？

        “因《条例》的有关规定已被《公路法》吸收或废止，条例已自然失效”，这是养路费征收违法论重要的理论基础之一。而支持这一观点的理论基础却是极其荒唐而且是违反《立法法》精神的。

        任何人都不得不承认：时至今日，全国人大（包括人大常委会）和国务院均没有发布过相应的法律、决议、国务院令或通知，将《条例》作废。我国的任何法律都没有规定过，说“一部法律的出台必然会导致另一部法律或法规的自然失效或者作废。”

        大家都知道，与上位法相抵触的法律条款会无效，但整部的法律（或法规）绝不会因为部分条文与上位法矛盾而整体地自然作废。

        对于任何法律（法规或规章），凡与上位法没有矛盾的条款，即使其有多少不合理性，也应该是永远有效的；如果要废止这些法律（法规）则必须由相应的有权机构重新修改或明令废止！ 

        例如，《中华人民共和国行政复议法》第四十三条规定，“本法自1999年10月1日起施行。1990年12月24日国务院发布、1994年10月9日国务院修订发布的《行政复议条例》同时废止。”这样，当《行政复议法》正式实施时，《行政复议条例》自然就作废了。然而，《公路法》在颁布时，并没有明文废止《条例》，因此，《公路法》实施后，《条例》仍然有效。

        如果“下位法中部分条款与上位法矛盾就必然地导致整部下位法作废”这一理论一旦成立，那将是一件非常可怕的事！因为在我国的很多法律之间，总是有或多或少地与上位法发生这样那样的冲突或矛盾的现象。如果仅仅是因为部分条款的矛盾导致整部法律的作废，那我国建国五十多年建立起来的法律框架将彻底毁掉。

        3．国务院是否有权制定行政事业性收费项目？

        通过前面的分析，我们已经可以非常清楚：养路费作为一项行政事业性收费，其设立的依据是以《条例》为首的行政法规、规章和地方性法规。这里，我们就有必要讨论一下，国务院是否有权设立行政事业性收费。

        笔者认为：国务院完全有权利设立行政事业性收费项目，这是由我国的其他法律体系决定的，不是由《公路法》决定的。在这一点上，我们还可以假设：即使是《公路法》明文规定“国家禁止征收养路费”，如果国务院经研究，认为有必要开征路养费，那也是完全可以的。如果国务院无权规定行政事业性收费，那在我国需要禁止的收费项目恐怕不只是养路费，还有成千上万种费用了。因为我国绝大多数的行政事业性收费都是由行政法规及地方性法规、部门规章甚至是部门文件的形式确定的。

        国务院确定行政事业性收费事项的权力来源于《宪法》而不是《公路法》，是其“领导和管理经济工作”的组成部分。

        4．养路费问题有没有立法白条？

        有人认为，《公路法》出台后已经有六、七年时间，费改税工作仍然没有实施，这是立法决策无法兑现的“立法白条”。笔者以为，这个观点同样是错误的。

        我们常常强调要“严格执法”，严格执法同样要求我们要按法律规定的时间界限去实施法律。《公路法》中并没有限定依法征税的时间表，也就是说：即使国务院在1000年以后实行依法征税，也没有违反《公路法》的要求。

        《公路法》里之所以没有设定依法征税的时间要求，也许是当时人大在立法时可能已经考虑到了费改税工作的复杂性。既然法律没有规定必须在多少年内实施，那国务院当然有权自主决定依法征税的具体办法和步骤，没有理由必须在6年或者7年时间内实施依法征税。