政府调控可否放过楼巴？ |
| From: 《运输经理世界》2007年第08期总第330期 Author: 南都 |
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广州有43个楼盘开通楼巴，投入车辆433辆。有关楼巴的身份始终存在争议，但楼巴在各种争议中坚持了十几年。近日，广州颁布为期5年的楼巴管理办法，于7月中旬实施。一石激起千层浪。该办法似乎将众多楼巴的存废问题带到了十字路口，变数陡生，楼巴面临着更加不确定的前途。
楼巴是岭南特色，迟来的新规有助于澄清部分历史问题。在这一约束力较弱的办法中，楼巴的社会身份是“客运包车”，而不是公交。实际上这等于承认了楼巴的合法地位。但这并非最紧要的，因为管理办法也作了更详细的阐述，对楼巴的安全检测、驾驶员条件、环保收费等方面作了规范。这些细化的条款暗含玄机，引起了不安。关键的疑问在于，这些依旧含糊的规章造成许多收费的活扣，很可能会增加楼巴的成本。而一旦这成为现实，势必打破楼巴运营的既有格局，开发商借机退出也未尝可知。
政府是否应该对楼巴进行调控？调控的方式和程度究竟该如何掌握？回答类似的问题，必须要准确给出楼巴的性质。在管理办法中，“客运包车”是行业分类用语，它并没有将楼巴的社会属性界定清楚。实际上，开发商提供的楼巴是一种“自愿工具”，承担的是本该由政府供应的公共品功用。不管开发商是出于什么目的开行楼巴，方便业主出行也好，促进楼盘销售也罢，总之它分担了政府的部分功能，弥补了政府在交通布局上的缺陷。
作为一种自愿工具，楼巴的供给体现出开发商和业主间的相互博弈。当然，开发商没有责任承诺永久维持楼巴运行，政府也无权强制开发商这么做。因而，即便不出台管理办法，楼巴如何运营、运营的时间长短等问题，仍旧可以在业委会和开发商的协商框架内解决。事实上，管理办法出于担忧而重点强调的楼巴安全，现行的交通行政法规也完全可以保障，并不一定需要新的规章来加以重复规范。虽有论者认为，业委会与开发商的协商经常处于弱势，但这是两回事，不是政府介入楼巴的充足理由。
广州对楼巴的管理办法，以行政诉求为手段，打破了开发商和业主间的协商平衡(姑且不论这种平衡是如何取得的)。作为一种危险的后果，在管理规制的牵制下，具体到可能产生的新成本（比如使用LPG清洁能源等），楼巴作为自愿工具的特性将受到侵害。正是在这一立场上，管理办法扰动了开发商与业主间的需求，扭曲了自愿供给的意志。说白了，政府不能既让楼巴去补充公共交通的空白，又要立章定规从楼巴中取利，变相加重楼巴的运营困境。
退一步说，假使要保证楼巴的行车安全，管理办法在操作环节要慎之又慎。政府如果有足够的勇气坦承不足，甚至可以考虑在安检等方面给予补贴或免费。所要做的这一切，就是要尊重楼巴的实际贡献—这不是鼓励或扶植什么特殊车辆，只是从民生需求出发，小心保持楼巴作为自愿工具的特性而已。因此，这一被预定生命年限的管理办法，若真要贯彻下去，执行部门要仔细思量，有所为有所不为。其“为”的底线和“不为”的标准，都是要保护楼巴的自愿工具属性完好无损。
令人乐观的地方在于，由于楼巴的行业身份被确认，业主若与开发商就楼巴产生矛盾，这个办法就为政府独立仲裁创造了适度干预的依据，进而，也能为业主的正当诉求提供支持。当然，“独立仲裁”的政府角色之所以合法，并能够实现有限、有效裁决，就是以不干涉楼巴的自愿工具属性为原则，并且以发展公共交通、逐渐接替楼巴职责为要务和目标。
楼巴是历史产物，它什么时候从广州城消失，政府无法给出时间表。它的终结或存在，只能依顺业主和开发商自由协商的进程。而在此进程中，政府应当始终遏制调控的冲动，以确保这一进程不遭破坏，实现自然延续或自然消失。
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