近年来，海安县运管所针对出租车行业发展过程中的问题，积极研究从基础工作层面，创新管理手段，推行行政合同管理方式，增强市场驾驭能力，促进了出租车市场的健康有序发展。

行业管理的现实背景

         2003年，海安县运管所发挥调控手段，逐步引导车型不统一、车况差、服务质量低劣的300余辆个体出租车自行淘汰。至2005年底，全县先后有308辆桑塔纳轿车分别由6家出租公司投入出租运营，这在很大程度上改善了交通运输格局，在方便群众出行、改善市容环境、发展城乡经济等方面起到了积极作用。尽管如此，出租行业运行现状与社会经济发展和城市文明发展的要求还存在诸多矛盾。特别是去年油价上涨后，经过部分媒体的炒作，不到一年时间内，在海安县出租行业引发了四起出租车群体事体，严重影响了行业管理秩序。

         《江苏省道路运输市场管理条例》赋予运输管理机构行政处罚权限的条款是，对出租汽车不按规定使用计价器、拒载或者故意绕道的行为可实施处罚，此外只有对出租汽车行为的具体标准和要求，对违反者则没有相应的罚则或其他处置手段。立法上的“先天不足”对行业管理提出了挑战，既不能违法增设相对人义务和负担，更不能因为没有刚性的规定和手段就怠于履行职责。在这样的背景下，海安县运输管理所在调研论证的基础上，目光瞄准了处罚手段以外的其他管理方式，将行政合同引入管理的范畴。

设置管理者与相对人的权利义务

         行政合同是行政主体为实现行政管理目的，依法与公民、法人或其他组织协商一致而签订协议的行政活动。由于其目的是为了实现特定的行政管理目标，因而对合同内容有特定的要求，特别是必须包含法律对行业管理的规范要求。同时，行政合同又必须是经双方协商一致才能成立并发生效力的，其内容的设置又必须最大限度的体现相对人自觉遵守、自我约束的意思表示。海安县运输管理所在合同条款设置时，从三个方面保证了管理目标与相对人意思自治的统一。

         一是根据海安出租行业现状和存在问题设定需要明确的条款。抽调专门力量深入市场调研，排查出租行业亟待解决的问题，如“挂靠”转包的问题、不规范经营的问题、车容问题、治安防范问题、服务质量与投诉问题等等。

         二是充分吸收相对人的意见。根据存在问题，海安县运管所参照《客运线路经营权使用合同》，草拟了《海安县出租客运经营权管理合同》（草稿），重点征求行业管理负责人、出租企业和出租车从业人员的意见。先后征求意见22条，召开专门座谈会9次，对其中合理的建议进行了吸收。

         三是依照法律规范设置管理与被管理双方的权利与义务。行政秩序与相对人利益的极度追求有时是一对矛盾，对相对人管理的人性化主要应该体现在对经营者的服务与关怀上，而不是对其违法经营的默许甚至让步。因此，即便以合同的形式来管理出租市场的经营活动，合同条款最终都应该也必须服从于法律规范，具体的讲就是要符合运输管理法律明确的行业标准。征求意见草稿经过几上几下的讨论，最后阶段通过法制把关，从加强出租企业管理基础工作，强化行业管理调控能力，规范出租车行为和人性化管理建立和谐运输环境等方面入手，后经集体研究后定稿。

         事实证明，通过这样的程序形成的合同文本得到了行业经营者的充分认可，2006年9月6日，海安县运管所与全县6家出租车经营企业正式签订了《海安县出租客运权管理合同》。

合同内容体现了行政管理目标

         《海安县出租客运经营权管理合同》共10条12款18项，约定了管理者与经营者双方在出租客运市场管理和出租客运经营中各自的权利、义务和违约责任。行业管理部门在制订规范、实施考核、市场引导、行业监管以及查处投诉等方面承担行政作为的责任。而出租客运企业及出租车在内部管理，培训奖惩、车容车貌、广告张贴、安全生产、配合执法人员督查等方面负有义务，如不自觉履行，除接受法律、法规规定的相应行政处罚外，还自愿承担停运整改、中止合同、许可证不申请年审、不参评先进等违约责任。

         这些内容的设定，既强化了法律法规对经营者的规范要求，特别是对一些违反规定没有行政强制和处罚权的行为，约定了自行惩戒措施，弥补了法律规定不明确的缺憾，有效的防止了经营者因为没有制裁手段而肆意违法的情形继续发生。

经营权管理合同的实施成效

         一是宣传并讲解《海安县出租客运经营权管理合同》。去年9月签订合同以来，运管机构进行了深入宣传。召开出租车经营者座谈会6次，宣传合同签订的必要性和重要性；利用从业人员岗前培训、违章经营者教育和节假日、“黄金周”运输前夕培训18场次；查处违章案件过程中，坚持处罚、教育、纠正、宣传并举，配发宣传资料1000余份；借助海安广播电台《交通?生活》、“94.1政风行风热线”等栏目，宣讲稿件8篇，答疑24件。

         二是以监督检查来检验并保障合同条款的执行。先后组织出租企业负责人30余人次，随同执法人员实施站场和路面监管，在监管过程，发现出租车车容不整、服务不佳等行为，由企业负责人当场教育和纠正。发现违章经营行为，执法人员按法定程序查处，由企业负责人接受处罚，同时将违反合同条款的行为记载在案。2007年3月23日，执法人员在例行检查时，发现苏FC0368出租车不按照规定使用计价器从事营运，依照法规进行处罚的同时记载在案；3月27日，该车因私自拆除车辆安全防护设施的行为被当场查获责令立即改正。由于该出租车两次行为违反了《合同》第五条第一项和第七项的约定，海安县运管所根据《合同》第七条第一项“一年内同一车辆运输违章累计达到2次，责令该出租车停运三日进行整改”的规定作出了处理决定，起到了预期作用。
三是实施行政合同管理以来取得了明显效果。过去对经营者违法行为没有制约手段的情况少了，经营者自觉遵守交通运输管理秩序的程度提高了，行政处罚案件数量下降了，消费者投诉减少了。出租企业内部管理进一步加强，改变了出租企业只收费不管理，重收费轻管理的不良现象。

         2006年1月1日至9月6日，检查出租车辆514辆次，实施出租车经营行为记分76辆次，查实有责投诉27起，组织重点出租车驾驶员培训班3次，参加培训人员19人次，发出整改通知书19份，停运整改25辆次，将服务态度恶劣、累次违反营运规定并影响行业和城市形象的2名从业人员调离服务岗位；9月6日实施合同管理到现在，检查出租车辆398辆次，实施出租车经营行为记分48车次，查实有责投诉12起，发出整改通知书7起，停运整改7辆次，出租车违章率明显下降。今年春运期间投诉7起，与去年同期相比下降63％，今年五一黄金周期间投诉3起，与去年同期相比下降66％，至今未发生影响行业稳定的事件。