林家彬，毕业于清华大学土木工程工民建专业，后获日本东京大学土木工学硕士，1995年8月始，在国务院发展研究中心工作。曾任联合国区域开发中心研究员，国务院发展研究中心兼中国区域科学协会副会长，中国城市科学研究会常务理事等职。

作为主要完成人之一参加的《跨世纪区域协调发展战略研究》获1997年“中国发展研究奖”一等奖，《北京市中小企业振兴对策研究》获1998年北京市科技进步奖二等奖，《国有企业的改革与发展研究》获2001年“中国发展研究奖”一等奖。

现阶段交通运输行政体系改革动力来自何处？林家彬干干脆脆一句话：动力就是老百姓不满意！

“老百姓给地方政府提意见，因为他们接触的就是地方政府。他们不知道这中间（交通运输行政管理体系）是怎么回事，但实际上行政管理体制从中央一级就尚未理顺。”他说，“有一次我去成都旅游，从景点回那个中心城区的时候，却只能停靠在郊外的汽车站，然后再换市内公交车回市里这是多么不方便？老百姓肯定已经明显感到飞机、火车、地铁与公交车换乘不便，货物运输方式衔接上有困难。”

林家彬向记者介绍，交通运输行政管理体制改革这一研究课题是一项未雨绸缪的研究。交通部也认识到，行政体制改革的大势不会改变，必须研究如何改革以及采取何种措施应对。

当记者问到，如果交通运输行政管理体制改革的目标实现后，在此基础上制定一个统一的交通运输发展规划，您认为要实现的最重要的目标是什么？他指明是一体化管理、统筹规划。而老百姓感性体验则是客运零换乘、货运无缝衔接，以及现代化物流体系的建立。

“大部制”是目标

林家彬说，根据交通部公路科学研究院对世界上118个国家的国家级交通运输主管机构的一项调查，至1991年，只有3个国家单设铁道部，只有5个国家对航空运输管理设立单独的机构。绝大部分国家，均将各种交通运输方式（包括城市交通）归属一个政府机构管辖，显示出在交通运输管理上的同一性特征和综合性趋势。

记者：对于交通的分割管理，您现在最担心的是什么？

林家彬：老百姓不满意。换乘不方便，浪费很严重！我们的客运枢纽也不容易发挥作用……这都是因为没有将各种运输方式统筹规划好。一些物流企业发展配送业务需要将各种运输方式结合起来，但这些企业在协调各方的时候很费劲，要花很多的人力去跑。如果从上面开始政策有所扭转，那么，他们就可节省很多的人力和时间。目前我国物流成本占GDP的20%左右，发达国家只有10%。如果真正搞好，就应该有这么大的节省。

过去的行政管理体制造成的后果就是各部门之间缺乏协调和衔接，但统筹规划更有利于为消费者、为老百姓利益考虑。对国家来说，也有利于减少浪费、提高投资效率，以及全国运输网络的建成。目前，没有统一的交通运输规划，各种运输方式一定不好衔接，改变现状是改革的目标。

记者：现行交通运输管理体制存在的主要问题是什么？

林家彬：主要可以概括为：各种运输方式的管理部门之间缺乏协调，由于没有统一的交通运输发展规划，各运输方式的规划之间缺乏衔接；部门之间的权力和责任有交叉和重复。

目前，“垂直管理模式”、“块块管理模式”、“条块并行管理模式”各异、体系混乱，对应的部门之间缺乏必要的信息沟通（如对安全问题等），造成了区域分割、部门分割的局面。

各种不同运输方式的基础设施分别属于不同的“条条”或“块块”管理，不同的条块之间缺乏有效的协调机制。由此导致了港口和机场的重复建设、综合运输枢纽难以形成等弊端。部门与部门之间、部门与地方之间的规章和相互抵触的现象也时有发生。

另外，政企不分仍然没有根本消除。结果是，政府管理部门难以公平、公正地进行行业管理，更难以形成公平竞争的市场环境和秩序，容易导致垄断经营。

记者：怎样把握我国交通运输行政体制改革的方向？

林家彬：第一，对交通运输实行综合、统一的管理。这要求从宏观上统筹和协调各种运输方式的相互关系，实现交通运输基础设施的统一规划、统一布局，促进交通运输网络向结构合理、布局协调的方向发展，发挥交通运输体系的综合功能和整体效益。

第二，建立完善统一的交通运输专业管理体系。为解决现行管理体制中的权责交叉、机构重叠的问题，还应合理划分交通运输主管部门与相关部门在具体管理事务或管辖范围上的事权。

第三，实现中央与地方的合理分权。中央政府主管部门主要负责保持全国交通运输行业管理的同一性和行业发展的协调性，并对需要在全国范围保持统一监督或集中控制的专门领域实行垂直管理。其他属于地方管理权限的应交给地方政府。

记者：国际上交通运输管理体制改革的经验有什么值得我们学习借鉴的？

林家彬：国外发达国家综合交通运输管理体制改革的特点归纳起来有这么几点：一是实行“大部制”的横向部门格局。这样有利于相近或相关业务部门之间的协调和政府资源合理有效地使用。第二，实行决策与执行相分离的纵向机构格局，有利于保证政府行政管理的公平和效率。如英国将众多的行政执行、公共产品和房屋的提供等具体操作性事务转移到了“执行局”身上。德国联邦政府部门主要负责政策制定和政策实施，将行政执行、公共产品和服务的提供交给州政府、地方政府或民间协会。第三，中央和地方职责分工明确，有利于各自积极性的充分发挥和国家的稳定。第四，行政法制体系完善，执法程序规范，社会法制化程度高，降低了政府管理成本。

在当今中国，部门之间的协调是政府管理中的一个突出问题，要解决它只能依靠体制。问题是，原来的那一套协调机制没有用，新的办法又尚未拿出来，所以部门之间互相扯皮打架的现象比较普遍。

中心城市已取得改革成果

目前，地方层面的交通运输管理体制大致可分为传统的城市交通行政管理体制、城乡道路运输一体化管理模式和“一城一交”综合交通管理三种模式。

我国现行交通运输行政体制在中央一级基本是各种交通方式自成体系的，各个行业管理部门各自担负该行业的交通运输管理职能。而在地方层面上，由于中央允许地方政府在管理体制和机构设置上进行因地制宜的改革探索，以中心城市为代表，一些地方对当地的交通运输管理体制进行了改革。

记者：我国各城市现行的管理模式中，您比较倾向哪一种？

林家彬：各个城市采取某一种管理模式，是基于一定现实条件的。传统管理模式、城乡道路一体化、“一城一交”三种模式是一种递进的关系，目前仍实行传统管理模式的城市不是很多。

近四五年来，一批中心城市已先走一步。城乡交通一体化模式的尝试因各地情况不同有所差异，一般来说，经济越发达，各种矛盾暴露就比较早，解决问题的动力也来得比较早。这种模式下，很多地方的交通与建设部门之间实现了协调，城市公交与城市外的客运实现了衔接，但并未涉及铁路和民航。

而“一城一交”是目前应用的整合程度最高的一种形式，已经有不少城市正在探索。走过自贡、泸州、武汉、广州等地，武汉印象比较深，它的大交通思路将民航、铁路都协调起来。自贡也希望能采用“一城一交”模式。

记者：目前，公路和水路管理在交通部之下的协调也不是没有问题，怎么保证铁路和航空也一并纳入且能更好地协调呢？

林家彬：难协调，那是因为“顶上”的管理思路没有理顺。现在是在一个城市的层面上，地方政府想办法协调，当然难！“下改，上没动”是最困难的，只有上面改了，下面协调起来才会比较顺！今后中央如果设立一个交通部或者运输部的话，我相信这个问题应该好解决。

记者：如何评价计划经济时，公铁联运、公铁水联运的整合？

林家彬：借助于强制手段来撮合是可以办到的，但是不能建立起长效机制。所以我们的目标是一体化管理、统筹规划。在体制上解决问题，才能有长效。

借助市长们的权威

记者：坦率地说，改革中的阻力来自于哪里？运输市场本身的混乱或复杂问题会不会影响到行政体制的改革？

林家彬：来自于政府部门自身！他们各有各的利益，这种利益延伸到下面就体现为经济利益，那是肯定要严防死守的。市场本身并不会牵制行政体制改革，而是已有的利益获得者不愿意放弃。各部门似乎都能找出自己管理得比较好的一些例子，来证明管理职能应以自身为主，但这都是一些借口和手段。毕竟，生产关系要为生产力发展服务，体制要为市场需要服务。

记者：您如何看待建设部门把公交管理权移交交通部门？

林家彬：在地方上，只要市长、市委书记有比较强的协调意愿,各部门之间的协调就相对容易实现。市长、市委书记发了话，部门一般都会服从。在地方上，市长可以利用其在块块协调方面的权威，把地方的事做好。目前，再上面的协调是比较有限的。

记者：您认为市长们对此的兴趣有多大？

林家彬：这跟问题的严重程度（老百姓的不满程度）成正比。问题严重，他就要想办法解决。这方面，我们已经有一些成果，一批中心城市一直在研究，搞“一城一交”的城市也在不断增长，如北京、深圳、成都等。近4、5年动静比较大，预计未来几年还会进一步发展。先行一步的城市的典型示范作用很重要，利于城市间的交流取经。

记者：您提到行政管理体系的一体化有利于全国运输网络的建立，那么要怎样打破地域封锁？

林家彬：国家正在积极探索行政体系改革，虽然有困难，但大环境是渐渐朝这一趋势发展的。“以人为本”的理念渐渐深入人心，政府职能正向服务型转换。应该说，政府职能转换越彻底，离部门利益就越远。地域封锁原因是利益。利益这个东西在中央层面上表现得比较抽象，越到基层越具体，甚至落实为每一项收费。

记者：年内频繁出现的省部联合发展行业的现象，您如何看待这种“条条”之间的整合？

林家彬：目前，中央想要发展什么事业，要依靠地方去做。投资大部分也是靠地方政府。所以希望市长在其主政范围内协调各方。

记者：如果今后成立唯一运输部门，铁路运力严重不足是否促使国家投资力度转向铁路，而在一定程度上限制公路运输的快速发展？

林家彬：这个我并不担心。解决了投资渠道的话，就可以解决这些问题。如果说体制问题解决了，投资渠道也就更容易打开。因为铁路完全是由中央政府投资，而公路已经放开比较充分了，地方政府投资外，民间资本也可以投。

记者：归并了管理职能后，将如何考虑其他相关部门作用的发挥？比如，在道路交通安全管理上。

林家彬：多支执法队伍的方式并不好，不能每个部门都有自己的执法队伍，我还是认为，决策部门和执行部门应该分开，这样有利于规避利益问题。